Fisco L’Editoriale di Paolo Piantavigna

Riordino del sistema della riscossione: un’occasione mancata per una vera riforma organizzativa!

Paolo Piantavigna Professore associato di Diritto tributario presso l’Università di Pavia

Pubblicato il 19/07/2024

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Nonostante la legge delega di riforma fiscale ambisse ad un nuovo modello organizzativo del sistema nazionale della riscossione, il decreto attuativo si limita ad un (più modesto) riordino della disciplina vigente, che non tocca l’attuale anacronistico sistema duale, in base al quale l’Agenzia delle Entrate affida i propri carichi all’Ente pubblico della riscossione, che si incarica delle relative attività di recupero. Eppure, aggregare in capo al soggetto creditore anche la titolarità delle funzioni esattive produrrebbe molti effetti desiderabili. Ad esempio, renderebbe più semplice il rispetto da parte dei contribuenti di disposizioni, come quella applicabile a decorrere dal 1° luglio scorso, che preclude la compensazione dei crediti fiscali in presenza di carichi affidati agli agenti della riscossione, non sempre tempestivamente conoscibili dai privati. Quali sono gli altri effetti?

Nell’ambito dell’esteso programma di riforma fiscale, il Governo era stato delegato ad individuare “un nuovo modello organizzativo del sistema nazionale della riscossione” ( art. 18, comma 1, lettera f, della legge 9 agosto 2023, n. 111), alternativo rispetto a quello confermato dall’ultimo intervento normativo in materia (i.e. la legge 1° dicembre 2016, n. 225), che ha mantenuto la netta separazione fra titolarità della riscossione (in capo all’Agenzia delle Entrate) e gestione delle attività di riscossione (demandate anziché ad un concessionario privato all’Agenzia delle Entrate-Riscossione, quale ente pubblico economico, dotato di autonomia organizzativa, patrimoniale, contabile e di gestione). L’affidamento della riscossione ad un soggetto di natura pubblica avrebbe dovuto garantire maggiori incassi, unendo la flessibilità organizzativa ed operativa tipica dei soggetti privati all’economicità della gestione amministrativa, orientandola verso precisi obiettivi di risultato.

Invece, l’aver conservato una duplicità di attori continua a causare duplicazioni organizzative, logistiche e funzionali (oltre che di disciplina), che rendono tutt’oggi il sistema poco lineare, oneroso, lento e inefficiente, non solo per i contribuenti (molto spesso gravati da una pluralità di adempimenti concorrenti), ma anche per il Fisco stesso (atteso che la complessità del sistema aumenta le occasioni di vizi del procedimento di esazione contestabili in giudizio).

Sconsolante è, inoltre, il livello del tax gap (ossia la differenza fra il gettito teorico che dovrebbe affluire a legislazione fiscale vigente e il gettito effettivamente riscosso). Dall’analisi della riscossione da ruoli erariali relativi al periodo 2000-2023 emerge che l’indice di riscossione a livello nazionale, determinato dal rapporto fra il totale delle riscossioni che hanno portato ad un incasso rispetto al carico netto dei ruoli (pari a circa 1.045 miliardi di Euro) affidati all’Agenzia delle Entrate-Riscossione, si attesta appena all’8,47% (cfr. MEF, Rapporto di verifica dei risultati della gestione 2023 dell’Agenzia delle entrate e dell’Agenzia delle entrate-Riscossione).

Condivisibile era, pertanto, l’obiettivo della legge delega di “superare l’attuale sistema”, “anche mediante il trasferimento delle funzioni e delle attività attualmente svolte dall’agente nazionale della riscossione […] all’Agenzia delle entrate” ( art. 18, comma 1, lettera f), della legge n. 111/2023 cit.).

Deludente è - di converso - constatare che il decreto di riordino del sistema nazionale della riscossione non incide sull’attuale anacronistico modello, che continua a prevedere che l’Ente pubblico creditore affidi i propri carichi all’Ente pubblico della riscossione, che si incarica delle relative attività di recupero.

Il decreto si limita, infatti, a prevedere che le attività dell’Ente della riscossione dovranno svolgersi secondo le procedure pianificate annualmente da una convenzione stipulata fra l’Agenzia delle Entrate e il MEF (art. 1), che vigilerà sulla conformità delle azioni di recupero (art. 6).

È contemplata una mera “integrazione logistica” relativa alle sedi degli uffici delle due Agenzie (art. 11) e la possibilità per l’Agenzia delle Entrate di “gestire direttamente” la riscossione coattiva dei crediti non prescritti solamente a seguito del discarico automatico, a decorrere dal 1° gennaio 2025 (art. 5, comma 1, lettera a).

La Corte dei Conti ha, del resto, recentemente rilevato “l’assenza […] di una effettiva strategia in tema di riscossione coattiva” (Audizione della Corte dei Conti sul Documento di Economia e Finanza 2024 - Delibera n. 24/2024)

Eppure, aggregare (anche) la titolarità delle funzioni esattive in capo al soggetto creditore (che, in base a quanto previsto dalla legge di Bilancio 2022, già dovrebbe dettare l’indirizzo operativo e monitorare costantemente le attività di riscossione) produrrebbe molti effetti desiderabili in termini di:

- efficacia delle azioni di recupero, grazie alla valorizzazione del patrimonio di informazioni a disposizione del soggetto accertatore, in grado di individuare meglio il contribuente su cui avviare la riscossione coattiva;

- maggior velocità degli incassi, rispetto a quanto prevede l’art. 2 del decreto, in base al quale la notifica della cartella di pagamento dovrà avvenire entro il nono mese successivo a quello di affidamento del carico;

- aumento dei volumi di incasso (ad esempio, rendendo effettivo il pignoramento dei conti correnti dei debitori morosi, superando i limiti imposti dalle norme di accesso all’Anagrafe dei rapporti finanziari);

- risparmio degli oneri di funzionamento del servizio nazionale della riscossione;

- semplificazione della disciplina (perché, ad esempio, verrebbe meno la necessità delle comunicazioni per il discarico dei crediti inesigibili, disciplinate da ultimo dall’art. 3 del decreto);

- superamento dello sdoppiamento della legittimazione (attiva e passiva) processuale (ad esempio, nei casi di impugnazione delle cartelle di pagamento per vizi relativi anche al ruolo).

La duplicità di soggetti coinvolti nella fase della riscossione rende ancora indispensabili il meccanismo dell’affidamento dei carichi (dall’Agenzia delle Entrate all’Agenzia delle Entrate-Riscossione) e gli scambi informativi (incrociati) necessari per consentire il tempestivo aggiornamento dello stato delle procedure relative alle singole quote (oggetto delle modifiche previste dall’art. 2 del decreto) e la fruibilità dei dati contenuti nello stato della riscossione (compresi quelli riguardanti le sospensioni legali, le rateazioni e i provvedimenti modificativi dei debiti affidati).

Questo stato delle cose rende inutilmente farraginoso (oltre che poco trasparente e imparziale) il rapporto fra Fisco e contribuenti, come dimostra l’applicazione di una recente disposizione in tema di compensazione dei crediti fiscali, applicabile a decorrere dal 1° luglio scorso.

La legge di Bilancio 2024 ha introdotto un ampio divieto di compensazione per i contribuenti nei cui confronti dei quali vi siano iscrizioni a ruolo per imposte erariali e relativi accessori, “nonché iscrizioni a ruolo o carichi affidati agli agenti della riscossione” relativi ad atti comunque emessi dall’Agenzia delle entrate, per importi complessivamente superiori a 100.000 euro, per i quali, pur essendo i termini di pagamento scaduti, risultino ancora degli importi dovuti, in assenza di provvedimenti di sospensione ( art. 37, comma 49-quinquies, del D.L. 4 luglio 2006, n. 223, introdotto dall’ art. 1, comma 94, lettera b), della legge 30 dicembre 2023, n. 213, e successivamente modificato dall’ art. 4, comma 2, del D.L. 29 marzo 2024, n. 39).

Per verificare l’esistenza di carichi affidati all’agente della riscossione che precludono la compensazione, l’Amministrazione finanziaria raccomanda di consultare “la situazione debitoria, ossia l’elenco delle cartelle e degli atti relativi al proprio codice fiscale, visualizzabile nella propria ‘area riservata’ del sito di Agenzia delle Entrate-Riscossione oppure richiedibile tramite i canali disponibili nel medesimo sito o agli sportelli dell’agente della riscossione” (circolare 28 giugno 2024, n. 16/E, par. 2.1.). Tuttavia, con l’espressione “carichi affidati agli agenti della riscossione” (inedita rispetto alla preclusione alla autocompensazione in presenza di debiti su ruoli definitivi, prevista dall’ art. 31 del D.L. del 31 maggio 2010, n. 78), il legislatore sembra aver anticipato il momento in cui scatta il divieto di compensazione, ancorandolo ad un evento (i.e. l’affidamento del carico) che non è immediatamente conoscibile dal contribuente che non risulti già raggiunto dalla notifica di un atto della riscossione. Poiché il momento dell’“affidamento” corrisponde alla trasmissione all’Ente della riscossione del flusso di dati relativi ai crediti erariali (cfr. il provvedimento del Direttore dell’Agenzia delle Entrate n. 2011/99696), il mancato tempestivo aggiornamento della situazione debitoria del contribuente presente sul portale della riscossione (che non ha, peraltro, alcuna valenza certificativa) potrebbe indurre a violazioni inconsapevoli del predetto divieto.

La legge delega prefigurava, infine, una “revisione del sistema della riscossione delle entrate degli enti locali”, che avrebbe dovuto riguardare anche “il sistema di vigilanza sui soggetti abilitati ad effettuare l’attività di accertamento e di riscossione delle entrate degli enti locali” (art. 14, comma 1, lettera f, n. 2, e art. 18, comma 1, lettera a, della legge n. 111/2023 cit.).

La frammentazione di modelli gestionali (che coinvolgono anche società private, alle quali il servizio di riscossione può essere affidato in concessione) determina difformità di disciplina e non assicura certezza e trasparenza degli incassi.

Anche in questo caso, avrebbe portato ad un risparmio di costi la scelta di centralizzare la titolarità e le funzioni esattive, che già l’ art. 2, comma 2, del D.L. 22 ottobre 2016, n. 193, aveva autorizzato, consentendo alle Amministrazioni locali la possibilità di affidare all’Agenzia delle Entrate-Riscossione le attività di esazione delle entrate tributarie proprie. Anche su tale fronte il decreto si rivela inappagante, poiché non prevede alcuna razionalizzazione delle attività di riscossione delle entrate locali.

Insomma: in luogo dell’annunciata (e attesa) riforma organizzativa, ci aspetta un (più modesto) “riordino” del sistema nazionale della riscossione.

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